Zehn Jahre Berufsbildungsgesetz: Bilanz und Perspektiven

1          Ein Gesetz aufgrund von gewerkschaftlichem Druck

Zwischen 1985 und 1995 sanken die Lehrstellen beständig. Von 243’000 gingen sie auf 191'000 zurück. Die Wirtschaftskrise der 90er Jahre ist einer der Gründe dieser Abnahme, dies umso mehr, als sie auf den industriellen Sektor, einen Hauptlieferanten von Lehrstellen, voll durchschlug. Die Krise traf deshalb während dieser Periode die Jugendlichen härter als den Rest der Bevölkerung. Die Arbeitslosenquote der Jugendlichen verdoppelte sich von 1991 bis 1993, sie stieg von 3.2 auf 6.3% an[1]. Bis zum Beginn des neuen Jahrtausends blieb die Jugendarbeitslosigkeit mehr oder weniger auf diesem Niveau, bevor sie dann aufgrund der nächsten Krise neu anstieg.

In diesem Kontext lanciert die Gewerkschaftsjugend 1992 eine Petition, die eine Reform der Berufsbildung, bessere Arbeitsbedingungen für die Lehrlinge (Mindestlöhne und sieben Wochen Ferien) und einen erleichterten Zugang zu Weiterbildung (Bildungsurlaub und Stipendien) fordert. Der SGB reicht die mit 40‘000 Unterschriften versehene Petition beim Parlament ein. In der Folge überweist der Ständerat 1994 ein Postulat, das den Bundesrat auffordert, einen Bericht zum aktuellen Stand und zu den Entwicklungsperspektiven der Berufslehre vorzulegen[2]. Der Bericht, 1996 vorgelegt, wird von der Politik als zu wenig ambitiös beurteilt und löst eine breite öffentliche Debatte aus.

Das nunmehr sensibilisierte Parlament überweist Motionen und Postulate und nimmt zwischen 1997 und 1999 zwei Bundesbeschlüsse an, die ein erhöhtes Lehrstellenangebot bezwecken (Lehrstellenbeschluss I und II). Es spricht dazu 160 Mio. Franken. Anlässlich der Debatten über die neue Bundesverfassung entscheidet das Parlament zudem, die Kompetenzen des Bundes auf den ganzen Bereich der Berufsbildung zu erweitern, inbegriffen die Berufe, die zuvor kantonaler Hoheit unterstanden (Soziales, Gesundheit und Kunst). Parallel lanciert der SGB die Lehrstelleninitiative, die er 1999 einreicht. Die Initiative fordert das Recht auf eine ausreichende berufliche Ausbildung, ein genügendes Angebot im Bereiche der beruflichen Ausbildung sowie einen nationalen, durch die Arbeitgeber finanzierten Berufsbildungsfonds.

Im Jahr 2000 überweist der Bundesrat endlich unter politischem und gewerkschaftlichem Druck den Entwurf einer Totalrevision des Berufsbildungsgesetzes. Bundesrat und Parlament berücksichtigen einen grossen Teil der Forderungen des SGB-Volksbegehrens, weil sie diese im Grundsatz für berechtigt halten. Das neue Gesetz wird im Dezember 2002 verabschiedet und als Gegenentwurf zur SGB-Initiative präsentiert, die kurz danach dem Volk vorgelegt wird. Das Gesetz tritt im Januar 2004 in Kraft.

2          Insgesamt positive Bilanz

Zehn Jahre nach Inkrafttreten des BBG zieht der SGB eine positive Bilanz des neuen Gesetzes. Er begrüsst insbesondere die folgenden Entwicklungen:

• Kohärentere und wirksamere nationale Strategie

Die Erweiterung der Bundeskompetenzen hinsichtlich Berufsbildung hat zweifelsohne zu einer grundlegenden Reform der Berufsbildungslandschaft geführt. Der Einbezug von Sektoren des Service public, die zuvor unter kantonaler Kompetenz standen (insbesondere Soziales und Gesundheit), hat zu einer Aufwertung der Berufsbildung geführt. Diese Auffächerung hat die Lehre vermehrt auch jungen Frauen geöffnet. Sie hat ihre Chancen auf eine gute Grundausbildung mit eidgenössischer Anerkennung erhöht.

Die Stärkung der Kompetenzen auf nationalem Niveau hat zudem die Entwicklung von Instrumenten begünstigt, die dem Bedürfnis einer vermehrten Lenkung der Berufsbildung entsprechen. Die Einführung des Lehrstellen-Barometers ist ein Beispiel dafür, ebenso die Erarbeitung von Masterplänen (z.B. Masterplan Berufsbildung, Masterplan für die Gesundheitsberufe).

•  Integrativere Formen der Partnerschaft

Das BBG hat die Partnerschaft der Akteure in der Berufsbildung gestärkt und zur „Verbundpartnerschaft“ geführt. Das Gesetz legte den Grundsatz einer engen Partnerschaft zwischen Bund, Kantonen und „Organisationen der Arbeitswelt“ (Sozialpartner und andere direkt betroffene Organisationen) fest und trug so zu einem konstruktiven Klima der Zusammenarbeit bei. Die Sozialpartner beider Seiten wurden auf nationaler Ebene insgesamt gut in die Entscheidungsprozesse eingebunden (insbesondere durch die jährlichen Lehrstellenkonferenzen). Sie haben so mit den Kantonen und dem Bund zur strategischen Entwicklung der Berufsbildung beigetragen. Das wiederum hat die Berufsbildung als Zweig innerhalb eines stark expandierenden Bildungssystems neu gefestigt.

•  Immer mehr Lehrstellen

„Sie streben ein genügendes Angebot im Bereich der Berufsbildung an, insbesondere in zukunftsfähigen Berufsfeldern.“ Das verlangt Art 1 des BBG von den Partnern der Berufsbildung. Art. 13 ermöglicht dem Bund bei einem „Ungleichgewicht auf dem Markt für berufliche Grundbildung“ eine Interventionskompetenz. Diese neuen Bestimmungen des Gesetzes decken zum Teil Forderungen der SGB-Lehrstelleninitiative ab. Das neue Gesetz hat somit dem Bund neue Interventionsmittel verliehen. Seit seinem Inkrafttreten sind beträchtliche Anstrengungen unternommen worden, um den Lehrstellenmarkt zu dynamisieren. So hat sich die Zahl der Lehrstellen seit der ersten Publikation des Lehrstellenbarometers (2005) für die aus der obligatorischen Schule Entlassenen um mehr als 25% erhöht (76'000 Lehrstellen im Jahr 2005 und 95'500 Lehrstellen 2013[3]). 2011 hat die Zahl der in der Schweiz angebotenen Lehrstellen jene der eine Lehrstelle suchenden Jugendlichen überstiegen. 15 Jahre zuvor hätte man dies schlicht nicht denken können.

• Solidere Finanzbasis

Der Kompetenztransfer zum Bund und die Kosten der Reform mussten sich logischerweise in einer Erhöhung der Bundesbeiträge auswirken. Das haben die Kantone und die Sozialpartner gefordert. Die Bundesbeteiligung stieg seit 2004 jedes Jahr an, um 2012 die im neuen Gesetz verlangte Schwelle von 25% zu erreichen. Das ermöglicht heute den Kantonen, einen Teil der durch das Inkrafttreten des neuen Gesetzes zusätzlich verursachten Kosten zu amortisieren. Die Berufsbildung steht so nunmehr auf einer besseren finanziellen Grundlage. Das neue Finanzierungssystem entlastet nicht nur die Kantone. Es ermöglicht ebenso, die Organisationen der Arbeitswelt, insbesondere für die Entwicklung von Berufen oder Innovationsprojekten, besser zu unterstützen.

• Jugendliche in Schwierigkeiten werden besser betreut

Neben den Massnahmen zum Lehrstellenmarkt hat das neue Gesetz auch die Vorkehrungen zugunsten von jugendlichen Schulabgänger/innen in Schwierigkeiten gestärkt. Die Einrichtung einer zweijährigen Berufsausbildung, die zu einem eidgenössisch anerkannten Berufsattest (EBA) führt, hat sich als gutes Integrationsinstrument für Jugendliche erwiesen, die einer anspruchsvolleren Ausbildung nicht gewachsen sind. Erste Auswertungen scheinen anzuzeigen, dass die EBA die Jugendlichen besser auf dem Arbeitsmarkt platzieren als dies die auf kantonalem Niveau zertifizierten Anlehren tun. Dank dieser besseren nationalen Integration ins Berufsbildungssystem erleichtert die EBA den Weg zum Fähigkeitszeugnis und ermöglicht für einige eine Abkürzung der Zweitausbildung. Die Einführung einer systematischen individuellen Unterstützung in diesem Ausbildungsgang („individuelle Begleitung“) hat zu einer Verringerung von Misserfolgen geführt. Andere auf der Grundlage des Gesetzes eingeführte und vom Bund bezahlte Massnahmen (insbesondere das Case Management Berufsbildung) haben stark dazu beigetragen, die Betreuung von Jugendlichen in Schwierigkeiten zu professionalisieren und zu verbessern.

•   Systematische Modernisierung der Berufe

In ihrer Petition aus dem Jahr 1992 schlug die Gewerkschaftsjugend bereits Alarm und forderte eine tiefgreifende Modernisierung der Berufsbildung. Sie kritisierte den hohen Grad beruflicher Spezialisierung, einen zunehmenden Abstand gegenüber der Entwicklung der arbeitsmarktlichen Bedürfnisse und gegenüber den Anforderungen des lebenslangen Lernens. Mit dem neuen Gesetz kam es zu einer tiefgreifenden Reform der Berufe. Innert zehn Jahren wurde die grosse Mehrheit der Berufe nach gründlicher Analyse der Branchenbedürfnisse überarbeitet. Diese monumentale Arbeit hat zur Wiederbelebung der Berufsbildung beigetragen. Sie verlieh ihr mehr Kohärenz und eine bessere Basis für die Zukunft. Die Einführung neuer Berufe, insbesondere in den Dienstleistungen, hat die Attraktivität der Lehre insbesondere auch für die Frauen erhöht.

3          Neue Herausforderungen

Trotz neuem Gesetz und neuer Aktualität der Berufsbildung sind nach wie vor zahlreiche Baustellen vorhanden. Die Unsicherheit des Arbeitsmarktes und dauernder struktureller Wandel verlangen von der Berufsbildung eine ständige Anpassung. Der SGB sieht für die nächsten zehn Jahre fünf Handlungsfelder:

•  Repräsentativität der Branchen und Innovationsfähigkeit

Trotz zunehmender Öffnung gegenüber den Dienstleistungen bleibt die Berufsbildung auf strategischer Ebene sehr stark durch den sekundären Sektor (Industrie und Gewerbe) und durch kleine und mittlere Betriebe beeinflusst. Aus primär historischen Gründen ist die Ausdehnung auf neue Berufe, insbesondere des Service public (z.B. Gesundheit), bis heute nicht vollauf befriedigend verlaufen. Das traditionelle Berufsbildungsmilieu ist in der Regel nicht sehr offen für Innovationen. Das zeigt sich bei der Integration von neuen Branchen, aber auch beim generellen Innovationsvermögen in der Berufsbildung.

•   Hindernisse bei der Integration von Jugendlichen mit Schwierigkeiten

Obwohl (insbesondere auf dem Lehrstellenmarkt) zahlreiche Anstrengungen unternommen wurden, um den Zugang der Jugendlichen zur beruflichen Grundbildung zu verbessern, erlangen immer noch rund 10% der Jugendlichen nach Ende der obligatorischen Schule kein Abschlussdiplom. Die Zahl der Jugendlichen, die auf einen Ausbildungsplatz warten, bleibt seit mehreren Jahren auf hohem Niveau (16'500 Jugendliche im Jahr 2013 = mehr als 10% eines Jahrgangs). Paradoxerweise steigt die Zahl der nicht besetzten Lehrstellen (8’500 im Jahr 2013). Die Unternehmen beschweren sich immer häufiger, nicht die geeigneten Kandidat/innen zu finden. Da die Qualifikationsansprüche auf dem Arbeitsmarkt zunehmen, wird sich die Problematik der Unterqualifizierung von Jugendlichen, die neu auf den Arbeitsmarkt gelangen wollen, in den nächsten Jahren noch zuspitzen.

•  Zugang der Erwachsenen zur beruflichen Grundausbildung

Auch wenn das neue BBG für Erwachsene[4] neue Zugangswege zur beruflichen Grundausbildung eröffnet hat (z.B. durch Validierung von Bildungsleistungen), sind die Ergebnisse auf nationalem Niveau unbestreitbar schlecht. Nur wenige Erwachsene haben heute Zugang zur beruflichen Grundausbildung. Das SBFI hat kürzlich in einem noch nicht veröffentlichten Bericht festgestellt, dass die meisten Erwachsenen bis heute den klassischen Bildungsweg wählen, also die duale Lehre, die für Jugendliche konzipiert worden ist. Einerseits zeigen sich hier aus gewerkschaftlicher Sicht Probleme: Die Anstellungsbedingungen von Lehrlingen sind zumeist nicht reglementiert (aus dem Anwendungsbereich der GAV ausgeschlossen) und entsprechen nicht denen eines erwachsenen Angestellten (insbesondere beim Lohn). Andererseits zeigt es, dass Konzeption und Umsetzung der Ausbildungswege für Erwachsene mangelhaft sind.

•  Dringliche Reform der höheren Berufsbildung

Die strategische Bedeutung der höheren Berufsbildung wurde während der Erarbeitung des neuen BBG deutlich unterschätzt. Das führte in den letzten Jahren zu einiger Polemik. Gewisse Kreise klagten die Behörden an, die expandierenden Hochschulen (Tertiär A) gegenüber der höheren Berufsbildung (Tertiär B) begünstigen zu wollen. 2009 sprach sich der SGB zugunsten einer Aufwertung der höheren Berufsbildung aus. Anknüpfpunkt war die Forderung einer radikalen Änderung des Finanzierungssystems. Der SGB plädierte für eine systematische Förderung jener Jugendlichen, die ihre Qualifizierung via höhere Berufsbildung fortsetzen wollten. Er forderte dazu einen Bildungsgutschein von 5000 Franken. Im gleichen Jahr eröffnete der Bund unter Einschluss der Sozialpartner (Dachverbände) und der Kantone (EDK) Verhandlungen. Ihr Ausgang ist noch ungewiss. Sie werden aber die künftige Positionierung der höheren Berufsbildung entscheiden und damit indirekt auch diejenige der Lehre.

•   Wirksamkeit von Aufsicht und Schutz

Im neuen BBG obliegt die Lehraufsicht voll den Kantonen. Deshalb sind die Modalitäten der Umsetzung sehr unterschiedlich. Die Ressourcen variieren stark von Kanton zu Kanton. Die interkantonale Koordination ist rudimentär. Auf nationaler Ebene verfügen wir weder über eine Übersicht noch über Mittel für eine Auswertung.

Auch der Schutz der jugendlichen Lehrlinge wird in der Berufsbildung vernachlässigt. Schutzmassnahmen sind weitestgehend an das Arbeitsgesetz gebunden, dessen Umsetzung traditionell den Arbeitsmarktbehörden obliegt. Die intensiven Diskussionen zur Frage der Absenkung des Jugendschutzalters für gefährliche Arbeiten während der Lehre haben die zahlreichen Mängel des Systems aufgedeckt. Dabei hat sich gezeigt, dass viele Lehrlinge aufgrund mangelnder Prävention und ungenügender Kontrolle unnötigerweise Risiken ausgesetzt sind. Hier bleibt noch viel zu tun, bis die Lage der Jugendlichen akzeptabel sein wird.

4          Gewerkschaftliche Prioritäten

Noch dürfen wir uns in Sachen Berufsbildung nicht auf unseren Lorbeeren ausruhen. Die Stärke der gewerkschaftlichen Mobilisierung in den 90er Jahren war ein entscheidender Faktor für die tiefgehende Reform der Berufsbildung. Sie führte zu einer markanten Verbesserung der Lage. Dennoch zeigen sich heute neue Herausforderungen an. Hier die gewerkschaftlichen Prioritäten:

•  Allen Jugendlichen den Zugang zu einem Diplom auf Sekundarstufe II garantieren.

• Den Zugang von Erwachsenen zur beruflichen Grundausbildung durch bedürfnisgerechte Qualifizierungswege erleichtern (z.B. durch Modularisierung der Qualifikationsverfahren und die Finanzierung der Vorbereitungskurse auf die Prüfungen).

• Die Attraktivität der Berufsbildung verbessern, indem den Berufstätigen Langzeitperspektiven (attraktive, nach Qualifikationen abgestufte Mindestlöhne in den GAV und Finanzierung der Weiterbildung) sowie mehr Durchlässigkeit zwischen den Ausbildungen (z.B. durch Aufwertung der Berufsmatura) ermöglicht werden.

• Die Finanzierung der höheren Berufsbildung stärken und reformieren (Bundeslösung).

• Den Jugendschutz durch Aufwertung der Bewilligungsverfahren (z.B. Überprüfung alle 5 Jahre) und der Aufsicht verbessern.

• Allgemein die Arbeitsbedingungen verbessern (z.B. durch GAV-Unterstellung der Lehrlinge und Mindestlöhne für Lehrlinge).

• Sicherstellen, dass die Jugendlichen ihre Rechte kennen und dazu insbesondere die gewerkschaftliche Präsenz an den Berufsschulen verstärken.

[1] BFS, Arbeitslosenstatistik gemäss ILO nach Altersgruppen, Quote für 15-24-jährige

[2]www.parlament.ch/d/suche/Seiten/geschaefte.aspx

[3] Lehrstellenbarometer der Lehrstellen, August 2005 bis August 2013.

[4] Unter „Erwachsenen“ verstehen wir hier 25-jährige und ältere Personen.